Boletín IFP - Número 11

Concebir a la descentralización como un simple traspaso de competencias a autoridades electas, resulta insuficiente, por cuanto es posible que las decisiones sigan siendo tomadas en el ámbito central y que el nivel subnacional se limite a ejecutarlas, quedando relegada su autonomía, y/o que la provisión descentralizada sea más ineficiente que la centralizada. En cambio, la teoría económica ha mostrado avances en este ámbito, al analizar tanto los efectos de la descentralización en la eficiencia de la provisión de bienes públicos, como los casos en que los gobiernos locales no actúan autónomamente.

Oates (1977) señala que en contraste con el enfoque de la ciencia política, según el cual la provisión de bienes públicos se hace efectiva a través de la delegación de ciertas funciones del gobierno nacional hacia niveles subnacionales -donde la responsabilidad de cada nivel de gobierno está definida por la Constitución- el Federalismo Fiscal plantea que tal provisión se efectúa, en realidad, a través de un proceso descentralizado, en el que las elecciones hechas a cada nivel están determinadas por la demanda de estos servicios, esto es, por los residentes de las respectivas jurisdicciones.

En esa perspectiva, se puede considerar a la descentralización fiscal como el instrumento necesario para acometer el análisis de un proceso de descentralización desde una perspectiva económica. Es decir, el objetivo fundamental de la descentralización sería hacer más eficiente la asignación de recursos y la provisión de bienes y servicios locales.

Finot (2001) plantea además, que cuando se descentraliza la provisión, la participación ciudadana sería un requisito obligatorio para la eficiencia en los mecanismos de asignación. Por tanto, el desafío que tiene pendiente el gobierno central para hacer posible este propósito, requiere de la adecuación de los sistemas de asignación a fin de que los ciudadanos decidan sobre que parte de su ingreso dedicarán a la provisión de los bienes públicos.

El enfoque económico de la descentralización se concentra en aspectos fiscales, considerando el manejo de recursos como requisito esencial a fin que los gobiernos subnacionales cuenten con el grado de autonomía suficiente para la provisión de bienes y servicios públicos, a la demanda diferenciada.

A partir de lo anterior, surge la preocupación de definir qué bienes y servicios públicos deben ser provistos por cada nivel de gobierno, para tener en general una prestación más eficiente. Con este propósito resulta conveniente clasificar los bienes públicos en dos categorías: Los bienes públicos nacionales, a cargo del gobierno central, cuyos beneficios se entregan en cantidades iguales a todos los individuos, en todas las jurisdicciones del país y, los bienes públicos locales, a cargo del gobierno municipal, cuya provisión recibe un área geográfica más pequeña que el país completo.

Esto clarifica que la existencia de municipalidades es una condición necesaria, pero no suficiente para hacer eficiente la descentralización. Para su realización, es imprescindible que exista reconocimiento de la autonomía local en los asuntos de su competencia, que se le permita tomar decisiones sobre los recursos necesarios para hacer eficiente la provisión de los bienes públicos en su jurisdicción.

En conclusión, la corriente del federalismo apunta que la provisión descentralizada de ciertos bienes será más eficiente no solo porque los gobiernos locales conocen de mejor manera que el gobierno central las preferencias de sus habitantes, sino porque el gasto público puede ser vinculado directamente con los aportes locales. En ese sentido, la descentralización debe fortalecer la autonomía de los niveles subnacionales no sólo en lo que se refiere a poder de decisión sobre el gasto local sino también sobre el aporte ciudadano para financiar dicho gasto.

Sin embargo, en la realidad los gobiernos locales no son del todo autónomos, como lo supone el federalismo fiscal sino mas bien cumplen un doble rol como decisores y agentes del gobierno central, por designio legal. El enfoque agente-principal responde a una de las formas de descentralización que opera en los países de América Latina (Finot, 2001).

De acuerdo a la norma constitucional vigente y las reformas impulsadas por el actual régimen de gobierno, el Estado Peruano ha optado por avanzar hacia un modelo de descentralización fiscal que reconoce la autonomía fiscal municipal expresada en la transferencia de mayores competencias tributarias y asignación de recursos al gobierno local; modelo que debiera permitir la eficiencia en la provisión de los servicios públicos a los individuos de la localidad.

Sin embargo, a partir del análisis jurídico-económico efectuado se puede concluir que el financiamiento municipal en el Perú obedece a un esquema parcial de descentralización fiscal, que combina competencias de decisión (descentralización política) con responsabilidades de operación (descentralización operativa); sobre cuya base, las municipalidades adquieren cierto grado de libertad en la decisión de algunos ingresos tributarios y transferencias intergubernamentales.

La norma constitucional reconoce la autonomía que tiene el gobierno local para crear, modificar, suprimir y exonerar tasas y contribuciones; pero no respecto de impuestos municipales, que siguen caracterizados por una fuerte intervención del nivel central (en la determinación de las bases y establecimiento de alícuotas). En este último caso, el nivel local cumple el doble papel de agente-principal. Por una parte, limitado a recaudar y fiscalizar los impuestos; y por otra, con suficiente autonomía para el gasto de los mismos.

Dado el reconocimiento legal en materia de competencias y recursos tributarios, se esperaría que todas las municipalidades tengan suficientes recursos propios para financiar sus gastos y ofrecer una eficiente provisión de servicios. Sin embargo, del análisis económico y la ejecución de las cuentas municipales para el año 2004, que toma como indicador un ponderador por tamaño de municipio, se observa que existen diferencias sustanciales respecto a la incidencia de los recursos tributarios en el ingreso total de cada tipo de municipio. Ello se explica por resultar mejor favorecidos los municipios grandes (35,9%) y el metropolitano (43,9%); frente a los pequeños (4,2%); medianos (8,1%) e intermedios (15,3%)

La raíz de esta desigualdad tributaria tiene su origen en las normas que regulan la tributación municipal en el Perú, las cuales se remiten a la Constitución Política del Estado, Ley de Bases de la Descentralización, Ley Orgánica de Municipalidades y a la Ley de Tributación Municipal (D.Leg. 776). Si bien, esta última norma ha permitido simplificar el tratamiento de cada uno de los tributos locales; sin embargo, ha contravenido el espíritu de la norma constitucional, limitando las competencias locales.

En este sentido, la independencia impositiva de los gobiernos locales para la creación de tasas y contribuciones se encuentra limitada porque no pueden legislar con relación a otro tipo de tasas sino a las expresamente previstas por la LTM. Por lo tanto, la provisión de servicios no se hará en mérito a las necesidades que puedan tener las comunidades de acuerdo a sus características geográficas y preferencias de servicios de los ciudadanos sino a lo que establece esta ley de manera uniforme.

En este caso, estamos claramente ante un conflicto de jerarquía de normas, donde debe prevalecer la norma de rango superior que es la Constitución. No obstante, mientras se encuentre vigente esta parte de la LTM se pondrá en tela de juicio la potestad de los gobiernos locales en la aplicación de tasas que estos puedan crear fuera de los parámetros de esta ley.

La LTM por otra parte, establece topes al costo en la provisión de los servicios públicos, con los cuales se limita la discrecionalidad municipal, convirtiéndolo en un burócrata más del gobierno central, tanto más que para hacer efectivo su cumplimiento, otras instancias, tales como el MEF (Ministerio de Economía y Finanzas) se han atribuido la facultad de dictar directivas con el fin de restringir sus competencias

Otro tema vinculado a las tasas, tiene que ver con las Ordenanzas Municipales. A escala descentralizada del gobierno local, se ha verificado que las Municipalidades distritales están subordinadas a las provinciales para hacer efectivo el ejercicio de su potestad tributaria en materia de tasas, al requerir de la ratificación de sus Ordenanzas Municipales como lo prevee la LTM. Este requisito formal, puede constituir en los hechos una seria limitación de las decisiones del nivel distrital, en caso la provincial decida no ratificarlas, generando con ello un obstáculo en materia de autonomía.

Los Impuestos
En cuanto a los impuestos, como se ha anticipado las decisiones provienen del gobierno central. Sin embargo, la recaudación es exclusiva atribución del gobierno local, así como su autonomía para el gasto. Por lo tanto, además de la necesidad de flexibilizar las normas y otorgar atribuciones al gobierno local para que pueda determinar su tasa y base impositiva, los problemas que se advierten actualmente es que el rendimiento de los impuestos directos (predial, alcabala y vehicular), no beneficia por igual a todas las municipalidades a nivel nacional.

Esto último se explica porque en los municipios grandes y metropolitanos existe mayor cantidad y valor de edificaciones y vehículos. Por el contrario, en los municipios pequeños no tienen ninguna posibilidad de explotar estos impuestos por enfrentarse a una realidad de diferentes características que no contempla la ley. En función de ello, se verifica de los datos para las municipalidades provinciales, que sólo 12 (metropolitano y grandes) del universo de 181 se benefician en mayor medida de los impuestos (15,7 y 17,3%) respecto del ingreso total.

Para mayor clarificación, remitirse a los gráficos Nº1 y 2 que acompañan este texto.

El actual sistema de transferencias intergubernamentales, al igual que los tributos, combina variables de autonomía en las decisiones locales (descentralización política) con funciones meramente administrativas (descentralización operativa). En ese marco, se ha determinado que en el Perú existen transferencias territoriales (Foncomun, renta de aduanas, canon) y sociales (vaso de leche y programas y proyectos sociales).

Estos recursos dependiendo de su grado de condicionamiento han sido clasificados en cuatro tipos de acuerdo al grado de autonomía y descentralización. En el tipo I, los recursos son de libre disponibilidad, correspondiente a los ingresos tributarios (impuestos, tasas y contribuciones). Inmediatamente, el más importante de todos es el Fondo de Compensación Municipal (Foncomun), que junto a la renta de aduanas, se ubican en el tipo II de autonomía para el ingreso. En el caso del Foncomun cabe resaltar que se ha establecido además una transferencia básica para todas las municipalidades, equivalente a 8 UIT.

El programa del vaso de leche se ha ubicado en el tipo III, por ser el único que estimula que el gasto dependa del aporte local, para lo cual combina las decisiones autónomas del gobierno local con las operativas (para ejecutar las decisiones del gobierno central); a diferencia de las transferencias de Programas y Proyectos de Lucha contra la Pobreza y los recursos provenientes por el canon (tipo IV), que cumplen estrictamente funciones operativas, para ejecutar políticas nacionales tomadas a nivel central, estando los recursos en este último caso, condicionados al cumplimiento de dichos objetivos en los que las municipalidades cumplen el rol de agentes del principal (ver gráfico Nº3).

Siendo así, se tiene que el municipio metropolitano depende en un 43,9% del tipo I (ingresos tributarios), en este caso primordialmente procedente de sus tasas (28,1%) e impuestos (15,7%); luego en un 9,9% del tipo II (Foncomun) y menor medida de los tipos III (Vaso de Leche) y IV (Canon).

Los grandes siguiendo la línea del metropolitano dependen de sus ingresos tributarios (Tipo I) y de forma casi equivalente del Foncomun y Renta de aduanas (tipo II), y en menor medida del vaso de leche y canon (tipos III y IV).

Los intermedios, medianos y pequeños tienen la característica similar de depender casi del 50% de los ingresos del tipo II, que en mayor medida corresponden al Foncomun, seguidos en el primer caso del tipo I; y en el segundo y tercero del tipo IV.

En conclusión, se observa que en la medida que la población es más pequeña, depende más de las transferencias y conforme sea más grande, de sus propias rentas. Estos resultados se asume que obedecen nuevamente al número de habitantes y al grado de urbanidad, que prevalece en los grandes y metropolitano.

Esta premisa ha sido contrastada con los resultados procedentes de la metodología utilizada para evaluar la autonomía local, destacando el comportamiento del Foncomun en igualar las disparidades económicas existentes por causa de los ingresos propios de cada tipo de municipalidades, alcanzando a compensarlas de acuerdo a su ponderación poblacional. El primer resultado respecto de los ingresos que se obtiene producto de la compensación hecha por el Foncomun es que los ingresos de todos los municipios resultan compensados, siguiendo la misma línea creciente las otras transferencias que alcanzan a cubrir prácticamente el 100% de los ingresos. Sin embargo cuando se evalúa respecto del gasto total se verifica que los ingresos resultan más altos que los gastos, con lo cual se determina que los municipios en general tienen dependencia de las transferencias para el financiamiento de sus gastos.

En síntesis es posible concluir que en la actualidad los gobiernos locales en el Perú, cuentan con una autonomía relativa en materia de tributos, teniendo preponderancia la autonomía del gasto respecto del ingreso; encontrándose su explicación en las limitaciones establecidas por la ley; que determinan la nula capacidad impositiva de del nivel local; el uso restringido de las tasas y contribuciones, que determinan las desigualdades financieras municipales, generando como consecuencia que los gobiernos locales recurran al auxilio de las transferencias intergubernamentales, específicamente al Foncomun, para cubrir prácticamente el 50% de sus gastos. Estas causas son el origen de los problemas de ineficiencia en la generación y uso de los recursos, que ha conllevado a tener entidades ediles pobres e insostenibles por encontrarse atadas a reglas y prescripciones centrales mezcladas con decisiones locales.

A partir de lo expuesto precedentemente, la problemática de las finanzas locales debe ser entendida a partir de los fundamentos económicos que justifiquen la existencia del gobierno local, en el que cada municipalidad requiera contar con suficiente discrecionalidad para generar sus propios ingresos que le permita cubrir las necesidades de la población y hacer más eficiente la provisión de los servicios. En el Perú, como se acaba de concluir la autonomía financiera de los gobiernos locales es limitada.